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Divieto di animali in spiaggia: illegittimità dell’ordinanza comunale

Elena Capone

Elena Capone

Avvocata amministrativista di Milano, figlia d'arte di un appassionato cinofilo ed amazzone amatoriale, orienta il suo impegno alle tematiche legate alla tutela dell'ambiente e degli animali.

Come ogni estate si sono registrate sul nostro territorio situazioni in cui gli amministratori locali hanno introdotto divieti generalizzati di ingresso agli animali in spiaggia in palese violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento.

Interessante sul punto è la decisione del TAR Calabria che con sentenza breve n. 1430/20221TAR Calabria, Sede Catanzaro, Sez. II, n. 1430 del 01 agosto 2022, consultabile al sito della Giustizia amministrativa., pubblicata il 1° agosto 2022, ha deciso in merito al ricorso promosso dall’associazione animalista Earth dichiarandone la fondatezza.

Il ricorso contestava la legittimità dell’ordinanza del Comune di Diamante che aveva introdotto tale divieto in concomitanza con l’avvio della stagione balneare, denunciando il contrasto di una simile previsione con il principio di proporzionalità e di ragionevolezza ai quali deve conformarsi l’azione amministrativa.

In particolare l’ordinanza impugnata prevedeva all’art. 3 il divieto per tutto l’anno ai conduttori di qualsiasi tipo di animale di accesso alle spiagge destinate alla libera balneazione sul territorio di competenza comunale, consentendo inoltre all’art. 9 l’ingresso negli stabilimenti balneari degli
animali domestici previo consenso dei titolari dello stabilimento.

I Giudici del TAR Calabria, richiamando un proprio precedente2TAR Calabria, Sez. I, n. 1627 del 16 settembre 2021, si veda anche la sentenza della Prima Sezione del Tar Lazio, sede di Latina, n. 176 del 11 marzo 2019., hanno ritenuto fondata la censura di violazione del principio di proporzionalità, “che impone alla pubblica amministrazione di optare, tra più possibili scelte ugualmente idonee al raggiungimento del pubblico interesse, per quella meno gravosa per i destinatari incisi dal provvedimento, onde evitare agli stessi inutili sacrifici;”.

Nella sintetica motivazione della sentenza, resa in forma breve ai sensi dell’art. 60 c.p.a., secondo i Giudici del TAR calabrese il divieto generalizzato di ingresso degli animali in spiagge destinate alla libera balneazione, introdotto dall’art. 3 dell’ordinanza impugnata, oltreché illegittimo sarebbe anche irrazionale ed eccessivamente sproporzionato dal momento che avrebbe comportato nei confronti dei proprietari e detentori di tali animali un’illegittima limitazione dei loro diritti di libera circolazione.

L’ amministrazione avrebbe quindi dovuto valutare la possibilità di perseguire le finalità pubbliche del decoro, dell’igiene e della sicurezza, ovvero dell’incolumità pubblica, adottando regole alternative al divieto assoluto di frequentazione delle spiagge, ma egualmente idonee allo scopo, prevedendo delle prescrizioni da rispettare per il libero godimento delle spiagge pubbliche (come ad esempio l’immediata rimozione delle deiezioni, l’obbligo di guinzaglio o di museruola per i cani mordaci o di grossa taglia ecc.) senza essere in assoluto preclusive delle prerogative dei cittadini.

Allo stesso modo il TAR Calabria, nella sentenza in commento, ha ritenuto altrettanto irragionevole e sproporzionata la previsione di cui all’art. 9, comma 1, dell’ordinanza gravata, nella parte in cui attribuiva ai titolari degli stabilimenti balneari la scelta se permettere o meno l’accesso agli animali domestici, in assenza di qualsiasi indicazione circa l’interesse pubblico concretamente perseguito da un eventuale divieto.

Nel nostro ordinamento non è prevista una norma di legge specifica che disciplini l’accesso degli animali in spiaggia, la regolamentazione della materia è pertanto rimessa alle singole amministrazioni locali nell’ambito del potere di governo del territorio di cui sono titolari.

Le singole amministrazioni territoriali infatti, con l’adozione delle ordinanze balneari, possono disciplinare gli aspetti legati all’utilizzo e alla fruizione delle aree demaniali marittime per finalità turistico – ricreative introducendo limitazioni all’accesso degli animali; da tali limitazioni sono giustamente sempre esclusi i cani da salvataggio e i cani guida per non vedenti.

Alcune Regioni più sensibili al tema hanno però disciplinato la materia in maniera puntuale con l’adozione di specifiche Leggi regionali, come nel caso della Regione Marche3Regione Marche, Legge regionale 8 luglio 2019, n. 20 “Disciplina regionale per l’accesso dei cani alle spiagge”. su esempio della Regione Puglia4Regione Puglia, Legge regionale 17 dicembre 2018, n. 56 “Norme per l’accesso alle spiagge degli animali da affezione”. che aveva adottato una normativa specifica regionale già nel 20185Si vedano anche le Linee guida adottate dalla Regione Veneto con Deliberazione della Giunta Regionale n. 500 del 19 aprile 2016, con cui sono state stabilite le indicazioni, valide per tutti i Comuni costieri veneti, per favorire l’attuazione dell’articolo 18 bis della Legge regionale 28 dicembre 1993, n. 60 (“Tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo”) relativo all’accesso e permanenza nelle spiagge venete dei cani accompagnati e degli altri animali d’affezione..

L’applicazione delle disposizioni legislative regionali viene di norma affidata ai Comuni i quali possono destinare determinati tratti di spiaggia libera all’accesso ai cani nonché disciplinare le modalità di accesso e permanenza nei medesimi tratti.

Una decisione sostanzialmente analoga a quella appena richiamata è stata presa anche dalla Sezione Staccata di Reggio Calabria dello stesso TAR calabrese6TAR Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 610, pubblicata in data 12 settembre 2022., con la quale ha annullato l’ordinanza balneare del Comune di Africo nella parte in cui all’art. 4 comma 1 lettera g) dell’ordinanza stessa, vietava ai conduttori di animali, anche se muniti di museruola e guinzaglio, di poter accedere alle spiagge libere di tutto il litorale comunale.

Nel caso sottoposto all’esame del TAR di Reggio Calabria, l’ordinanza balneare impugnata è stata sospesa cautelarmente anche per carenza di motivazione dal momento che non erano esplicitate le ragioni sottese all’introduzione di tale divieto.

Secondo i Giudici amministrativi, infatti, “L’obbligo motivazionale contenuto nell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 sancisce un principio di portata generale, al quale sono poste limitatissime eccezioni, espressamente rese esplicite dal legislatore ovvero individuate in sede giurisprudenziale”.

Al di fuori di tali eccezioni, si applica il principio generale per cui il provvedimento lesivo deve rendere note le ragioni poste a sua base, nonché l’iter logico seguito dall’Amministrazione, e ciò per evidenti ragioni di trasparenza dell’esercizio del pubblico potere.

Nel caso di specie, l’ordinanza ‘balneare’ impugnata è riconducibile alla categoria degli atti a contenuto generale (non avendo rilievo in questa sede se abbia o meno natura regolamentare), in quanto indirizzata ad una pluralità indeterminata di destinatari.

Tale natura giuridica non comporta tuttavia di per sé una eccezione all’obbligo di motivazione, perché – in ordine all’ambito di applicazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 – la giurisprudenza ha più volte chiarito che si applica in materia il principio di esigibilità, per cui comunque occorre una motivazione […] anche l’ordinanza che regola le condotte consentite e quelle vietate – circa l’uso del demanio marittimo – deve essere motivata, evidenziando quali specifiche esigenze vadano soddisfatte, in correlazione alle limitazioni delle libertà, che ne conseguono.

Da quanto emerge dalla giurisprudenza appena citata, pertanto, nel rispetto dei principi di contemperamento dei diversi interessi coinvolti, non è consentito agli amministratori locali introdurre un divieto indiscriminato di accesso degli animali da affezione alle spiagge demaniali, siano esse libere o affidate in concessione, venendo di fatto a comprimere eccessivamente i diritti di circolazione e fruizione dei luoghi pubblici dei loro proprietari o conduttori, in assenza di superiori interessi pubblici che depongano in senso contrario, i quali ove presenti dovranno essere adeguatamente ed espressamente illustrati attraverso una idonea motivazione.

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    TAR Calabria, Sede Catanzaro, Sez. II, n. 1430 del 01 agosto 2022, consultabile al sito della Giustizia amministrativa.
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    TAR Calabria, Sez. I, n. 1627 del 16 settembre 2021, si veda anche la sentenza della Prima Sezione del Tar Lazio, sede di Latina, n. 176 del 11 marzo 2019.
  • 3
    Regione Marche, Legge regionale 8 luglio 2019, n. 20 “Disciplina regionale per l’accesso dei cani alle spiagge”.
  • 4
    Regione Puglia, Legge regionale 17 dicembre 2018, n. 56 “Norme per l’accesso alle spiagge degli animali da affezione”.
  • 5
    Si vedano anche le Linee guida adottate dalla Regione Veneto con Deliberazione della Giunta Regionale n. 500 del 19 aprile 2016, con cui sono state stabilite le indicazioni, valide per tutti i Comuni costieri veneti, per favorire l’attuazione dell’articolo 18 bis della Legge regionale 28 dicembre 1993, n. 60 (“Tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo”) relativo all’accesso e permanenza nelle spiagge venete dei cani accompagnati e degli altri animali d’affezione.
  • 6
    TAR Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 610, pubblicata in data 12 settembre 2022.

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